人民政协作为我国基本政治制度、作为专门的协商机构和重要协商渠道，在推进国家治理体系建设过程中发挥着重要作用。本文通过结合丽江市政协制度的实践和探索，聚焦讨论人民政协制度创新在丽江的经验、做法成效及建议，旨在推动人民政协制度创新，在国家治理体系建设中发挥更大的作用。

一、人民政协制度创新在丽江的经验

（一）新中国建立初期的巨大历史作用

1950年10月丽江专区各族各界人民代表大会以后，随着专区协商委员会的成立，协商委员会为增进民族团结和社会安定，开展了大量卓有成效的工作。

1.促进民族团结

滇康边境五县团结公约：为增强民族团结，稳定边疆，支持内地改革，1951年12月7日在滇康边境白干志打召开滇康边境第二届藏族协商会议。西康省乡城县、巴塘县，丽江专区中甸县、维西县、德钦县代表参加会议，会议除了协商委员外，还有喇嘛活佛、土司、寺主、县长、机关工作人员40多人，会期4天。会议讨论了民族团结、边境治安等问题，订立了“康滇边区第二届藏族协商会议团结公约”，内容包括拥护中国共产党和毛主席，藏族人民团结，不打冤家，肃清匪特，维护边境治安等8条，以汉藏文两份签订。

华坪会议：四川彝族马家与宁蒗小凉山彝族余家，因地盘纠纷，50多年械斗不息，波及华坪、宁蒗、永胜及四川盐边、盐源等数县。马余两家也损失惨重。1953年3月，丽江专署民族事务委员会组织，由华坪县县长徐振康主持，驻军和公安部门维持秩序，在华坪县城召开和解会议，参加会议的各方代表200余人，历时近一月。经学习民族政策，互相协商，统计和核对双方在历次械斗的伤亡情况和牲畜、财产损失情况。会议订立了团结公约，举行钻牛皮仪式。此外，1952年的永胜与小凉山三次民兄弟族代表大会等。

2.安定社会秩序

在安定社会秩序方面，平息中甸县三坝叛乱、平息宁蒗县三次头人肇事、协商处理喇嘛寺佃租等工作是当时最典型的实例。建国初期，丽江人民政协制度建设处于奠基阶段。这一时期，人民政协制度建设主要是就人民政协及其工作的大政方针作出原则规定，为逐步建立人民政协工作机构和工作制度奠定了基础，为以后人民政协制度建设和政协工作提供了基本遵循，打下了良好基础。 

（二）恢复时期的人民政协工作

中共十一届三中全会至十八大，人民政协制度建设全面推进。这一时期，人民政协制度建设快速推进、全面发展，取得了突破性进展，政协制度体系逐步形成。一方面，宪法明确了人民政协的法律地位。1982年，人民政协制度建设被写入我国宪法。1993年宪法修改又对人民政协的表述也作出重要修改，提出“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，进一步为人民政协工作提供了宪法依据。1982年，政协章程进行了修改完善，重新界定了人民政协政治协商的内涵，指出人民政协“对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用”。1994年全国政协对《政协章程》进行修订，进一步规范了政协履职，规定人民政协“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题进行协商”。人民政协政治协商经常化、制度化建设实现了重大发展。2004年，新修改的人民政协章程，明确提出了中国人民政治协商会议，是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式。同时，明确提出了中国人民政治协商会议全国委员会及地方委员会主要职能是政治协商、民主监督、参政议政三大职能。与此同时，政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能的制度体系逐步形成。另一方面，人民政协制度逐渐完善。1989年1月，全国政协根据我国《宪法》和《政协章程》的有关规定和中共十三大对人民政协提出的要求，制定出台了《关于政治协商、民主监督的暂行规定》，从制度层面对政协履行政治协商、民主监督职能的目的、内容、形式、程序、范围等进行了明确。1995年，中共中央转发《全国政协<关于政治协商、民主监督、参政议政的规定>》的通知，进一步增强了人民政协履行职能的规范化，人民政协制度建设进入了规范化、程序化、制度化建设新阶段。中共中央在2006年颁布了《中共中央关于加强政协工作的意见》，这是中共中央第一次以专门文件的形式对政协工作作出全面部署，对规范和推进人民政协履行职能起到重要作用，标志着人民政协制度化建设迈出了关键一步。

（三）新时期的人民政协工作

中共十八大以来，人民政协制度建设进入新阶段。这一时期，以习近平同志为核心的中共中央高度重视社会主义协商民主建设和人民政协制度建设。人民政协作为专门协商机构和协商民主的重要渠道，在我国的政治、经济、社会等方面起到更重要作用。2015年，中央出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》以及《中共中央关于加强人民政协工作的意见》两个重要制度文件，为人民政协事业提供了强有力的理论依据、政策依据和制度保障，为人民政协组织开展政治协商、民主监督、参政议政活动提供了制度保障，也为政协组织自身建设提供了制度保障，为推动政协履行职能的“三化”建设提供了强大动力。

（四）人民政协制度建设的基本经验

1.人民政协制度建设，要始终坚持正确的政治方向和原则。坚持正确的政治方向和原则，是人民政协科学开展制度建设的重要保障。坚持党的领导是加强政协制度建设的基本前提。将党的重要指导思想贯穿政协制度建设始终，坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一重要政治准则，遵循我国民主政治建设的前进方向，是确保政协制度建设始终沿着正确方向推进和发展的可靠政治保障。只有在中国共产党的领导下，人民政协在国家政治生活中的作用才能充分发挥，人民政协事业才能不断发展。坚持政协章程是加强政协制度建设的内在要求。章程开篇就明确规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会，按照中国人民政治协商会议章程进行工作。”从根本上确立了制度建设必须以章程为依据，在章程规定的范围内进行。

2.人民政协制度建设，要准确把握人民政协的性质定位。政协工作不能偏离政协的性质定位，政协制度建设也必须围绕政协性质定位展开。紧扣团结民主的主题，围绕巩固维护好各民主党派、无党派人士等政协参与群体在政协的权利与义务，加强制度建设。把握多党合作和政治协商机构的基本含义，通过推进政协制度建设，增进各党派团体和各族各界对中国特色社会主义道路、制度和理论体系的认同。彰显人民政协在协商民主建设中的重要作用和地位，为加强政协协商民主建设，积极推动人民政协履行好政治协商、民主监督、参政议政职能，发挥人民政协在社会主义协商民主中的重要渠道作用提供制度保障。

3.人民政协制度建设，要始终坚持整体性目标。政协工作内容丰富、内在联系紧密，政协履职活动涉及面广，需要各方面的协调配合。这就要求政协在制度建设中，树立系统思维和整体理念，注重各层次、各环节、各方面制度的关联，增强政协总体制度与具体实施制度之间、政协履行职能制度与开展经常性工作制度之间、政协履职工作制度与自身建设制度之间以及政协内部制度与外部联系制度之间的协调性、协同性，重点推进政协相关工作制度与党政运行规则的衔接配套，推动党委、政府、政协之间的相互协调配合，努力为提高政协制度执行效果创造有利条件。

4.人民政协制度建设，要始终坚持创新发展的思维。人民政协事业是不断探索发展的崭新事业，人民政协制度建设是随着政协事业不断发展而逐步推进的。加强政协制度建设，必须把握政协制度建设的实践探索性、过程渐进性、目标适应性等特点，使其在不断适应壮大爱国统一战线和发展社会主义民主政治的要求中不断完善；必须始终坚持以丰富的实践为基础，把准时代脉搏，增强创新意识，充分发挥主观能动性，总结提炼和积极借鉴好经验、好做法，建立健全人民政协履行职能的各项工作制度，形成科学高效的工作机制，使其符合时代需求，更好保障政协履行职能，提高工作水平和实效。

（五）丽江加强政协制度建设的做法成效

丽江高度重视加强政协制度建设，按照中共中央、全国政协、省委、省政协及丽江市委的要求，做了许多积极探索，特别是中共十八大以来，丽江把加强政协制度建设作为一项打基础、管根本的重要工作来抓，着力构建务实完备、科学管用的制度体系。目前丽江市政协制度框架基本形成，基本做到各项履职活动有制可依，各项日常工作有章可循，各项服务管理规范有序。

1.建立健全政协自身建设制度。规范政协各个环节的工作，强化对政协日常工作的管理和考核力度，提高了政协组织凝聚力，增强了政协事业活力，提高了政协履职实效。 近年来，丽江政协着力加强政协组织方面的制度建设，通过加强与各党派联系、发挥委员主体作用、专委会基础性作用、界别工作、机关建设等方面的制度建设，为更好发挥党派、委员、专委会、界别、机关在履职中的作用创造了良好条件。

2.丽江加强政协制度建设取得的成效。加强政治协商、民主监督、参政议政职能制度的建设，明确三项职能的内容、形式、程序，履职才有根本遵循，真正实现以制度协商、遵制度监督、按制度议政，从而提升政治协商程序化水平、民主监督组织化程度和参政议政成果转化效果，保障丽江市人民政协事业持续健康发展。

3.积极推动形成共识。围绕中心、服务大局是人民政协开展工作的立足点，也是加强政协制度建设必须遵循的重要准则。丽江市政协通过加强与党委政府及其部门在履职活动中的制度建设，为推动党委、政府、政协之间形成相互支持，密切配合，共同促进，协调统一的工作体系提供制度依据。通过规范化的履职和制度化的工作，提高履职实效，增强社会各界对政协工作的认同，增强对社会主义协商民主建设的认同感，创造良好的履职环境，提升协商民主实效。 

4.有序扩大公民政治参与。当前，加强社会主义协商民主的一项重要举措，就是拓宽公民有序政治参与渠道，从而达到一个目标，构建多层次、全方位协商格局。丽江市政协作为密切联系广大群众的政协组织，切实发挥政协在扩大公民有序政治参与方面的独特优势与作用，通过建立健全制度机制，拓展人民政协协商的形式，创新政协经常性工作方式，帮助公民实现有组织、有秩序的政治表达，发挥了重要作用。

二、丽江政协制度建设存在的问题及建议

中共二十大报告中明确指出：全面发展协商民主。协商民主是实践全过程人民民主的重要形式，丽江在加强人民政协制度建设取得了成效，但是还存在一些亟待解决的问题和不足。应结合丽江市政协的实践和探索，可以从以下几个方面着手：

1.继承政协工作的历史衔接不够紧密。从历史上看，丽江政协工作最突出的看点，一是多民族的特性，少数民族界别起到非常重要的重要；二是宗教界别，宗教人士在维护祖国统一，民族团结，建设边疆等方面作用非常大；三是英雄人物和模范人物的界别意义非凡。对历史上这些界别的继承和发扬应该引起重视。在界别的设置上要突出地方界别特色。

2.制度体系还需健全。完善人民政协履职制度体系，是人民政协一项重要的基础性工作。目前关于政协制度的文件数量和种类比较多，包括中央文件、政协章程、履职规定以及各种内部的工作条例、办法、规则等，但法律层面除了《宪法》的抽象性、原则性规定外，没有对政协、政协履职等单独立法。同时，有些制度过于原则，过于宽泛，难以落地。虽然多年来政协制度的覆盖面不断扩大，但目前仍有一些方面还缺乏制度规定，地方许多政协组织存在工作随意性、盲目性较大，工作不够规范，成效不够明显等问题。地方政协在团结各方面力量、扩大公民政治参与等方面的制度建设还不够。建议稳妥推进人民政协法制化进程，将人民政协制度纳入具体的法律规范体系，推动人民政协履职的实体和程序立法。在国家法制框架下，根据政协履职、制度完善、法治建设的发展需要，适时出台相应的实体和程序法律法规，将“先协商后决策”纳入法制化的内容。

3.制度执行力有待增强。总体上看，目前政协的制度建设仍落后于丰富活跃的工作实践，通过政协理论创新推动政协制度创新的力度还很不够，缺乏超前性的政协制度设计引领政协实践发展，制度建设的主动性还不够，制度建设的研究力度还有待增强。在制度执行过程中，个别制度由于在制定的过程中，没有考虑周全，制度的协调性、系统性还不够，有些制度过于繁琐，实施成本过高，执行起来大打折扣，制度的效能还没有得到很好体现。民主监督还相对比较薄弱，难以发挥应有作用，与政协章程的要求还有差距。参政议政成果转化力度还不够。

4.与外部协同力度有待加强。目前政协系统内部的制度相对齐全，而政协与外部如党委、政府及其有关部门在履职工作的协同性有待加强。各级政协系统、政协各参与单位之间、跨区域之间的沟通联系还不够，制度资源整合力度还有待加强。

5.协商单一的难题需要突破。应进一步拓展政治协商渠道，做到商以求同。地方政协在组织好全委会集中协商、常委会专题协商、主席会议重点协商、专委会对口协商等“规定动作”“传统模式”的基础上，可以参照中央或其他地区的做法，拓展推行双周协商会、提案、座谈会、论证、听证等协商形式，使广大协商主体广泛、多层、多渠道参与到政治协商中来，进一步增加协商密度、提高协商成效。

6.鉴于目前成果转化难的问题。建议建立跟踪奖惩机制，做到实以问效。设立了解、发现问题的调研程序、确定选题的立项程序、提请或组织讨论的工作程序，推动协商工作各个环节规范、有序、高效运行。完善协商活动开展、协商意见处理、协商跟踪督办、协商成果转化落实等机制，进一步提高协商质量和实效。建立健全协商活动开展台账和协商成果采纳反馈档案，做到每次履职活动一个台账、每个委员一本档案，使履职活动流程化操作、痕迹化管理。健全协商工作督促、责任追究、成果报送、反馈跟踪等机制，对协商各方跟踪考核，加快协商成果转化、落实落地。

注重参政议政成果转化制度化建设。参政议政是对政治、经济、文化、社会和生态文明建设中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，向党和国家机关提出意见和建议。参政议政的成效主要体现在成果的转化上，因此，要高度重视参政议政成果转化机制建设，不断探索参政议政成果转化的规律和特点，使参政议政成果转化工作进入制度化、程序化轨道。

7.民主监督比较薄弱。应提升民主监督的组织化程度。政协的民主监督是社会主义监督体系的重要组成部分，但在实际工作中，由于各方面的原因，民主监督相对比较薄弱，难以发挥应有的作用，与政协章程的要求还有差距，与人民群众的期盼还有距离。要解决这一问题，关键是依托政协组织的平台、政协制度的完善，不断提高民主监督的组织化程度。

8.加强民主党派的组织建设，继续深化党派合作力度。丽江市民主党派组织建立于2000年以后，除农工、民盟、九三成立了市委，有编制机构和专职人员，其他各党派暂无机构编制和专职人员。整体上，丽江各民主党派相对弱化。各民主党派作为中国共产党领导的共同致力于建设社会主义事业的参政党组织，有着广泛的社会联系，具有组织优势和群众优势。对民主党派的机构建设、组织建设要给予必要的保障，以贯彻落实《中共中央统一战线工作条例》精神，更好发挥民主党派在人民政协开展经常性工作的运行机制，为支持民主党派、无党派人士参与政协活动及履行职能创造更好的环境。